新一輪財(cái)稅體制改革如何謀劃，專(zhuān)家這樣建議
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，要深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，其中“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”的部署廣受關(guān)注。為何在此時(shí)中央提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革？新一輪財(cái)稅體制改革有何重點(diǎn)、要點(diǎn)？《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》刊發(fā)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)馬海濤、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)…
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，要深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，其中“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”的部署廣受關(guān)注。為何在此時(shí)中央提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革？新一輪財(cái)稅體制改革有何重點(diǎn)、要點(diǎn)？《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》刊發(fā)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)馬海濤、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長(zhǎng)呂冰洋、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授王樺宇等專(zhuān)家的觀點(diǎn)。
新一輪財(cái)稅體制改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng) 馬海濤
2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。新一輪財(cái)稅體制改革的首要目標(biāo)，便是瞄準(zhǔn)上一輪改革至今多年積累的舊問(wèn)題，為高質(zhì)量發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。上一輪具有劃時(shí)代意義的財(cái)稅體制改革是于1994年實(shí)施的分稅制改革，分稅制改革重塑財(cái)政體制與國(guó)家治理能力，為后來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)夯實(shí)了制度基礎(chǔ)，為國(guó)家治理能力的提升提供了堅(jiān)實(shí)保障。
新一輪財(cái)稅體制還需面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新問(wèn)題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多等問(wèn)題，財(cái)稅體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的先行者和引導(dǎo)者，重任在肩、責(zé)無(wú)旁貸。2024年正值分稅制改革實(shí)施30周年，也是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年。財(cái)稅體制改革是時(shí)再謀新篇，需立足新形勢(shì)、新階段，圍繞當(dāng)前問(wèn)題，秉承分稅制以來(lái)“以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政”的改革邏輯主線，服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程，以財(cái)政體制為核心，以中央與地方收入劃分、省以下財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度、稅制體系、稅收征管等方面為主要工作抓手，積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。
第一，全面深化中央與地方收入劃分改革。中央與地方收入劃分是構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)與保障。應(yīng)全面深化中央與地方收入劃分改革，確保中央財(cái)政收入占比處于合理區(qū)間，加強(qiáng)中央與地方收入劃分的法治性，健全地方稅收體系。
第二，加速推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革。自黨的十八屆三中全會(huì)起，我國(guó)中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系逐步理順，但省以下財(cái)政體制改革進(jìn)程相對(duì)緩慢。省以下層級(jí)的財(cái)政體制問(wèn)題在各省的表現(xiàn)形式差異較大，統(tǒng)一的規(guī)范性文件暫時(shí)缺位，經(jīng)常呈現(xiàn)“一省一策”的局面。進(jìn)一步理順省以下財(cái)政體制，應(yīng)建立科學(xué)合理的省以下收入劃分機(jī)制，完善省以下地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的界定，規(guī)范省以下財(cái)政管理工作。
第三，著力優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。應(yīng)推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付法制化，健全轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)管理機(jī)制，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制，健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。
第四，優(yōu)化稅制體系改革。保持宏觀稅負(fù)和稅制穩(wěn)定，確保必要的財(cái)政汲取能力和政府調(diào)控能力。建立促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收體系，積極應(yīng)對(duì)人口新形勢(shì)。完善綠色稅制，建立現(xiàn)代化的綠色稅收框架。完善以共同富裕為目標(biāo)的現(xiàn)代稅收制度，建立現(xiàn)代化合理有序的收入分配格局。及時(shí)清理整合稅收優(yōu)惠政策，打破地方保護(hù)和區(qū)域壁壘，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。
第五，完善稅收征管體系建設(shè)。稅收征管是稅收治理能力建設(shè)的關(guān)鍵所在，提高稅收征管水平對(duì)于國(guó)家治理體系提升具有重要的戰(zhàn)略意義。應(yīng)加強(qiáng)稅收征管法制建設(shè)。加快建設(shè)智能化的稅收征管系統(tǒng)。系統(tǒng)性推進(jìn)稅收宣傳教育工作。
今年是新中國(guó)成立75周年。新的發(fā)展征程上，新一輪財(cái)稅體制改革謀篇布局正逢其時(shí)。“改革永遠(yuǎn)在路上，改革之路無(wú)坦途”，下一步應(yīng)當(dāng)以切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、改善社會(huì)預(yù)期為改革重要目標(biāo)，以理順央地財(cái)政關(guān)系、縱深推進(jìn)稅收制度與稅收征管改革、因地制宜解決基層政府財(cái)政困境為改革重要方向，以財(cái)稅力量持續(xù)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，為加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動(dòng)力。
新一輪財(cái)稅體制改革
應(yīng)盡力而為、量力而行
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授 朱青
作為全面深化改革的重要一環(huán)，財(cái)稅體制改革事關(guān)中央與地方、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)等重大關(guān)系。“謀劃”二字意味著，在改革實(shí)施之前，應(yīng)進(jìn)行深入思考和科學(xué)研判。
財(cái)稅體制改革大體應(yīng)包括以下方面，重新劃分中央與地方政府事權(quán)和支出責(zé)任、改革稅制、調(diào)整中央與地方稅收分享比例和完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等。本次謀劃醞釀的新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)是上述幾方面聯(lián)動(dòng)的改革。
本次中央提出謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，有兩個(gè)新背景，一是改革必須圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化謀劃和推進(jìn)。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。如果說(shuō)1994年分稅制改革更加側(cè)重效率，那么新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)公平。二是地方財(cái)政緊平衡。由于大部分的事權(quán)和支出責(zé)任都?xì)w到地方政府，地方要辦的事很多，但財(cái)力相對(duì)不足。對(duì)此，中央政府近年來(lái)持續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度。但即使如此，地方財(cái)政資金依然緊張。
謀劃新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、需要與可能，堅(jiān)持盡力而為、量力而行。一方面，完善地方稅體系，增加地方稅收收入，目前的思路是將消費(fèi)稅收入逐步劃給地方，同時(shí)將征收環(huán)節(jié)后移。目前，我國(guó)消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，后移至零售環(huán)節(jié)征收，將給征管提出更高要求，因此筆者認(rèn)為，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方不是所有消費(fèi)稅征稅對(duì)象都能實(shí)現(xiàn)的。另一方面，調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，讓地方事權(quán)和財(cái)力相匹配。筆者認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革的方向是適當(dāng)減少地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，并相應(yīng)增加中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任。此外，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的調(diào)查顯示，2020年122個(gè)國(guó)家的中央轉(zhuǎn)移支付平均占到地方財(cái)政收入的51.5%，其中聯(lián)邦制國(guó)家低于45%，單一制國(guó)家則高于53%。相比之下，作為單一制國(guó)家，我國(guó)2022年轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政總收入47%的比重并不算高。因此筆者認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革更重要的是如何完善轉(zhuǎn)移支付制度，而不是大規(guī)模增加地方稅收收入。
新一輪財(cái)稅體制改革前瞻
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、財(cái)政金融學(xué)院教授 呂冰洋
新一輪財(cái)稅體制改革有五方面背景，一是經(jīng)濟(jì)下行壓力。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，國(guó)家先后出臺(tái)了系列減稅降費(fèi)政策，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但是財(cái)政政策的空間也在縮小。調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體積極性、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展既要靠財(cái)政政策，也要靠財(cái)政體制來(lái)激發(fā)各方面活力。在政策空間縮小的情況下需要用財(cái)政體制來(lái)調(diào)動(dòng)各方面積極性。二是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。共同富裕目標(biāo)包括提高經(jīng)濟(jì)效率和促進(jìn)社會(huì)公平兩個(gè)維度，財(cái)政體制對(duì)此均有著重要影響，因此謀劃財(cái)稅體制改革應(yīng)兼顧公平與效率。三是經(jīng)濟(jì)全球化。經(jīng)濟(jì)全球化使得國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇，稅收制度設(shè)計(jì)應(yīng)考慮提高企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力以及如何吸引更優(yōu)秀的人才。四是經(jīng)濟(jì)數(shù)字化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展很大程度上改變了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，給財(cái)稅體制帶來(lái)挑戰(zhàn)。例如，稅制設(shè)計(jì)需要考慮數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來(lái)了地區(qū)稅收分配不均、稅收與稅源相背離等問(wèn)題，都需要通過(guò)改革加以解決。五是人口老齡化。人口老齡化一方面會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障支出的增加，另一方面會(huì)帶來(lái)稅基轉(zhuǎn)變，例如日本老齡化程度加深后，稅基慢慢由勞動(dòng)所得轉(zhuǎn)為消費(fèi)，這種情況下財(cái)稅體制需因時(shí)而變。
相較于之前的兩次改革，新一輪財(cái)稅體制改革要對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到激發(fā)市場(chǎng)活力、激發(fā)地方政府積極性、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)收入分配公平等重要作用。
財(cái)稅體制改革涉及財(cái)政收入、預(yù)算、財(cái)政支出、政府間財(cái)政關(guān)系四個(gè)方面。在財(cái)政收入改革方面，涉及增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅和稅收優(yōu)惠政策改革，應(yīng)考慮平衡稅收調(diào)節(jié)功能和籌資財(cái)政收入功能，還應(yīng)兼顧數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅問(wèn)題。在預(yù)算制度改革方面，應(yīng)實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，全面實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理，落實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在財(cái)政支出改革方面，應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。在政府間財(cái)政關(guān)系方面，應(yīng)改革稅收收入分享辦法，改革省以下財(cái)政體制，完善地方稅體系和轉(zhuǎn)移支付體系。
財(cái)稅體制改革“溫故知新”
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授 王樺宇
無(wú)論是30年前的分稅制財(cái)稅體制改革，還是黨的十八大以來(lái)持續(xù)推動(dòng)的深化財(cái)稅體制改革重大舉措，抑或是正在謀劃的新一輪財(cái)稅體制改革，都已經(jīng)或?qū)⒔o國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)重大深遠(yuǎn)的影響。
可以說(shuō)，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)地大物博、人口眾多、經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)但發(fā)展尚不均衡充分的國(guó)家而言，1994年實(shí)施的分稅制改革奠定了科學(xué)的財(cái)稅制度的基本框架，并持續(xù)影響社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理的方方面面。
謀劃和推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，既是對(duì)30年前分稅制改革形成的體制機(jī)制成果的優(yōu)化和延續(xù)，又是在新起點(diǎn)上重新出發(fā)、推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重大改革舉措。1994年實(shí)施的分稅制改革主要目的是提高“兩個(gè)比重”，即財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重，以建立與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和宏觀環(huán)境相匹配的財(cái)稅體制，并有效提升國(guó)家財(cái)政汲取能力。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新階段，建立適應(yīng)推動(dòng)科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供更好更公平的民生福祉保障的財(cái)稅體制成為新的時(shí)代要求，同時(shí)，有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政可持續(xù)性成為新課題。因此，新一輪的財(cái)稅體制改革，既要解決此前制度在實(shí)踐中反映出來(lái)的，特別是長(zhǎng)期存在的典型問(wèn)題，又要根據(jù)新發(fā)展階段對(duì)制度進(jìn)行優(yōu)化完善。
新一輪財(cái)稅體制改革需要在預(yù)算、稅制和中央地方關(guān)系上持續(xù)發(fā)力，主動(dòng)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求進(jìn)行調(diào)適，將立足歷史與現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，在有效調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、中央和地方等關(guān)系范疇基礎(chǔ)上，建立適應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展要求的法治規(guī)范的現(xiàn)代財(cái)政制度。
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