1979—1993年，中國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降。從1979年財(cái)政收入在GDP的比重為28.4％，到1993年已經(jīng)下降到12.6％，而另一方面，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也由1979年的46.8％下降為1993年的31.6％。

為應(yīng)對(duì)這一情況，1994年中國(guó)實(shí)施了一輪大規(guī)模的財(cái)稅改革，這輪改革的主要結(jié)果是形成了目前中央地方分稅制的財(cái)稅格局。彼時(shí)，改革的主要內(nèi)容，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確了中央與地方的財(cái)政支出范圍；按稅種劃分收入，明確了中央與地方各自的收入范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；建立中央對(duì)地方的稅收返還制度。

改革的目標(biāo)就是要提高財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”，即提高財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重。

改革后，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重均逐漸回升，中國(guó)逐步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制的基本框架，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，激發(fā)了市場(chǎng)活力，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2014年，中國(guó)又啟動(dòng)了一輪財(cái)稅體制改革。

這輪改革整體延續(xù)了分稅制的框架。主要從預(yù)算管理、稅收制度以及中央與地方財(cái)政關(guān)系方面進(jìn)行改革。此輪財(cái)稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率。

在2014年開始的這輪財(cái)稅改革，逐步建立了地方政府債務(wù)管理制度，摸清了地方債務(wù)的實(shí)際情況，建立了政府資產(chǎn)負(fù)債表，逐步理清中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任。該輪改革通過(guò)“營(yíng)改增”，消除了重復(fù)征稅的問(wèn)題。通過(guò)一系列稅制改革，初步建立起現(xiàn)代化財(cái)稅體制。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為什么會(huì)在此時(shí)提出謀劃新一輪財(cái)稅體制改革？與之前的財(cái)稅改革相比會(huì)有哪些不同？此輪改革的重點(diǎn)會(huì)是哪些？這將是一輪1994年般的改革，還是2014年般的改革？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者采訪了粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒，以及澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華東華中區(qū)會(huì)長(zhǎng)諸斌。

羅志恒的主要研究方向是宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政理論與政策，著有《行走財(cái)稅中國(guó)：省市縣財(cái)政全景》等書籍。諸斌是澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華東和華中區(qū)會(huì)長(zhǎng)、安永（中國(guó)）華中區(qū)域稅務(wù)主管合伙人，近二十年來(lái)一直致力于為各級(jí)政府部門、大型國(guó)有企業(yè)、全球跨國(guó)企業(yè)以及高成長(zhǎng)民營(yíng)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的稅務(wù)合規(guī)和稅務(wù)咨詢服務(wù)。

諸斌認(rèn)為，1994年的分稅制改革奠定了我國(guó)中央和地方財(cái)稅收入分配的基本格局，而在“營(yíng)改增”后，地方政府失去了主體稅種營(yíng)業(yè)稅，只能通過(guò)增值稅“五五”分成彌補(bǔ)地方的財(cái)政收入，即使搭配了稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付等措施，但對(duì)地方財(cái)政的作用并不大，地方政府仍然面臨財(cái)政收入減少的困境。

在諸斌看來(lái)，目前中央與地方的財(cái)政關(guān)系尚未厘清，如何解決分稅制改革和2014年財(cái)稅體制改革未能解決和由之衍生的問(wèn)題；如何在落實(shí)央地財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分改革的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)財(cái)力和支出責(zé)任的匹配度、健全地方政府的財(cái)政體系、緩和中央和地方的矛盾，這些將是本次新一輪財(cái)稅體系改革亟需解決的問(wèn)題之一。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：為什么要在這個(gè)時(shí)候提出謀劃新一輪財(cái)稅改革？

羅志恒：此時(shí)提出改革的背景：一是短期要化解面臨的宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升和土地財(cái)政向何處去的問(wèn)題。

二是中期要通過(guò)體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，避免出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三是長(zhǎng)期更要站在國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略的高度，通過(guò)建立現(xiàn)代財(cái)稅體制推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。更重要的是，要圍繞促進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、共同富裕、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、應(yīng)對(duì)人口老齡化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度，充分調(diào)動(dòng)中央和地方、企業(yè)、科學(xué)家各方面積極性，通過(guò)重塑激勵(lì)約束制度，實(shí)現(xiàn)效率和公平的平衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政更可持續(xù)。

諸斌：我認(rèn)為主要是基于以下三個(gè)方面的考慮：

一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度正由超高速向中高速換擋，疊加近年疫情沖擊和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷等因素，使得經(jīng)濟(jì)承受巨大的下行壓力。在多重壓力的影響下，我國(guó)的財(cái)政收入增長(zhǎng)也進(jìn)入了中低速增長(zhǎng)的區(qū)間。而為了穩(wěn)定實(shí)體經(jīng)濟(jì)提振市場(chǎng)信心，財(cái)政剛性支出和地方舉債規(guī)模在不斷增加，使得我國(guó)的地方財(cái)政收支矛盾加劇。

二、隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的新業(yè)態(tài)發(fā)展，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)稅體制和稅收征管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

三、國(guó)際減稅浪潮掀起，各國(guó)都在采取新一輪的減稅政策，優(yōu)化國(guó)家稅制，提高稅收競(jìng)爭(zhēng)力，提振國(guó)家經(jīng)濟(jì)。

因此，在國(guó)際和國(guó)內(nèi)的雙重挑戰(zhàn)下，我國(guó)顯然需要新一輪財(cái)稅體制改革來(lái)改善當(dāng)前財(cái)稅體制面臨的諸多問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：新一輪改革力度會(huì)更接近于1994年分稅制改革還是2014年的財(cái)稅改革？

羅志恒：新一輪相對(duì)的是1994年分稅制改革，主要是從面臨形勢(shì)的復(fù)雜性、財(cái)稅體制與政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的適配性方面看，新一輪改革與1994年的改革都具有非常重大的意義，就是要通過(guò)制度改革來(lái)解決當(dāng)下問(wèn)題，并奠定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。

從面臨形勢(shì)的復(fù)雜性看，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速換擋進(jìn)入了中低速發(fā)展階段，短期宏觀經(jīng)濟(jì)總體處于疫后恢復(fù)階段，但是總需求不足、微觀主體信心不振的根本問(wèn)題沒(méi)有解決，財(cái)政形勢(shì)持續(xù)處于緊平衡狀態(tài)。

從財(cái)稅體制與政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的適配性方面看，上世紀(jì)90年代初的包干制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)不匹配；新一輪財(cái)稅體制改革面臨著人口老齡化沖擊財(cái)政可持續(xù)性、數(shù)字經(jīng)濟(jì)沖擊征管體制以及引發(fā)稅收稅源背離問(wèn)題、共同富裕要求更加凸顯等新的形勢(shì)，都要求財(cái)稅體制作出更大的調(diào)整。

1994年改革的主要側(cè)重點(diǎn)是理順中央與地方的收入關(guān)系，重點(diǎn)是解決“兩個(gè)比重過(guò)低”的問(wèn)題，因此提高國(guó)家財(cái)政汲取能力、提高中央宏觀調(diào)控能力是當(dāng)時(shí)的主要目標(biāo)。當(dāng)然，還匹配了稅制改革，以及建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，將集中的財(cái)力轉(zhuǎn)移給地方政府以均衡財(cái)力、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。十八屆三中全會(huì)以來(lái)的改革主要側(cè)重中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、省以下財(cái)政體制改革，陸續(xù)在基本公共服務(wù)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域劃分了中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，不是根據(jù)隸屬關(guān)系，而是根據(jù)事權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性（外部性、受益范圍）劃分。

諸斌：新一輪財(cái)稅體制改革與1994年的分稅制改革和2014年的財(cái)稅改革處在我國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，因此需要解決的問(wèn)題和側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所不同。

我國(guó)目前稅制的基本框架是分稅制改革基本奠定的，又是在2014年財(cái)稅改革中不斷完善的。因此我認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革是建立在這兩輪財(cái)稅改革的基礎(chǔ)上的，共同的目標(biāo)都是健全我國(guó)的財(cái)稅體系，更好地發(fā)揮財(cái)政稅收政策的作用。

1994年的分稅制改革一方面是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，另一方面是要處理中央和地方的分配關(guān)系，其側(cè)重點(diǎn)在于重新構(gòu)建我國(guó)的財(cái)政稅收體制。從1994年分稅制改革后的經(jīng)濟(jì)成果來(lái)看，這次改革對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用，在增強(qiáng)我國(guó)中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，激發(fā)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活力。

而2013年十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)稅體制改革主要涉及改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等。此次財(cái)稅體制改革，通過(guò)持續(xù)深化增值稅改革、實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)、優(yōu)化財(cái)政支出等方式，推動(dòng)了我國(guó)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：此次提出謀劃新一輪財(cái)稅改革，相比前面的改革，側(cè)重點(diǎn)會(huì)是在哪里？為什么側(cè)重這些方面？主要解決哪些問(wèn)題？

羅志恒：這次改革將在總體堅(jiān)持分稅制框架的基礎(chǔ)上在預(yù)算、稅制、中央和地方關(guān)系、省以下財(cái)政體制都將有新的改革。

其一是中央與地方關(guān)系方面，要進(jìn)一步厘清中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，提高中央支出比重；解決好流動(dòng)人口公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分；其二是盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系，改革個(gè)稅、消費(fèi)稅，社保費(fèi)改稅，探索數(shù)字稅、碳稅及可能的財(cái)產(chǎn)稅；其三是強(qiáng)化預(yù)算管理，所有政府收入均要納入預(yù)算管理，強(qiáng)化對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)和支出績(jī)效的管理，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

諸斌：二十大報(bào)告提出，要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問(wèn)題雖然經(jīng)過(guò)多輪改革已經(jīng)得到完善，但仍然存在一系列需要解決的問(wèn)題。因此我認(rèn)為，此輪財(cái)稅體制的改革重心將集中在進(jìn)一步全面梳理中央和地方的關(guān)系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。

在財(cái)權(quán)財(cái)力不斷上收至中央、事權(quán)不斷下移至地方的背景下，加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全新發(fā)展階段，地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，面臨較為嚴(yán)重的財(cái)政困難，與中央財(cái)政的矛盾日益突出。同時(shí)，厘清中央和地方的財(cái)稅關(guān)系能夠發(fā)揮地方政府的積極性，提高財(cái)政運(yùn)行效率，穩(wěn)住中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本節(jié)奏。

在稅制體系方面，我國(guó)現(xiàn)階段稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮得還不夠充分，地方稅體系還有待完善，尚未形成具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的地方主體稅種來(lái)作為地方穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴性較大，可持續(xù)的地方稅體系還有待建立健全和完善。