在加力提效、注重精準(zhǔn)、更可持續(xù)總基調(diào)下，2023年積極財政政策在收入增長趨勢放緩的情況下，仍保證了一定的支出強(qiáng)度，這為鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢，持續(xù)推動經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長奠定了基礎(chǔ)。

2023年12月召開的全國財政工作會議指出，2024年要強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策，適度加力、提質(zhì)增效。在中央經(jīng)濟(jì)工作會議為2024年全年經(jīng)濟(jì)形勢定下基調(diào)后，全國財政工作會議對財稅政策的落地給出了具體實(shí)施路徑。

立足新時代新征程，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要謀劃新一輪財稅體制改革，作為財稅體質(zhì)改革領(lǐng)域的一個重要分水嶺，分稅制改革意義重大。尤其是2024年是分稅制改革實(shí)施30年，在這樣的時代背景下，改革的時針再次聚焦在分稅制上，這意味著新一輪財稅改革的突破口或?qū)⒂纱碎_啟。

“先立后破”穩(wěn)預(yù)期

2023年以來，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)，財政部門在加大財政宏觀調(diào)控力度，扎實(shí)實(shí)施積極財政政策的同時，深刻認(rèn)識和理解了當(dāng)前財政經(jīng)濟(jì)形勢的基礎(chǔ)。

全國財政工作會議提出，要堅持“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”，把握好“穩(wěn)”和“進(jìn)”的辯證關(guān)系，多出有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策，為“進(jìn)”創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。同時要把握好“立”和“破”的內(nèi)在邏輯，該“立”的積極主動“立”起來，該“破”的在“立”的基礎(chǔ)上堅決“破”，不斷鞏固穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)。

在粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒看來，“先立后破”是我國長期改革過程中形成的重要的工作方法論和重要的經(jīng)驗(yàn)，這能夠確保新舊模式平穩(wěn)銜接，同時也可以避免經(jīng)濟(jì)和市場出現(xiàn)較大波動。

羅志恒表示，全國財政工作會議提出的“先立后破”主要有兩層含義。一方面，在工作方法論層面，財政要積極地“先立后破”推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；另一方面，在具體的工作層面，財政要平衡好防風(fēng)險與促發(fā)展、促進(jìn)科技創(chuàng)新與推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)系。

在財稅人士看來，之所以提出“先立后破”，更多的是對2023年嚴(yán)峻復(fù)雜形勢的應(yīng)對之舉，這將有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好。

財政部部長藍(lán)佛安表示，2023年我國加大了財政政策調(diào)節(jié)力度，打好政策“組合拳”，完善稅費(fèi)支持政策，降低了經(jīng)營主體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時管好用好專項債券資金，推動一批交通、水利、能源等利當(dāng)前、惠長遠(yuǎn)的重大項目建設(shè)。

在這些舉措中，作為助企紓困政策的一項重要內(nèi)容，稅費(fèi)優(yōu)惠政策的陸續(xù)出臺進(jìn)一步穩(wěn)定了市場預(yù)期，也提振了市場信心。

根據(jù)國家稅務(wù)總局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年1—11月，全國新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)18125.09億元。分經(jīng)濟(jì)類型看，民營經(jīng)濟(jì)（包括民營企業(yè)和個體經(jīng)營）納稅人新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)13371億元，占比73.8%。

其中從企業(yè)規(guī)?？?，中小微企業(yè)受益最明顯，新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)11203.37億元，占比達(dá)61.8%。

國家稅務(wù)總局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2023年黨中央、國務(wù)院部署實(shí)施了一系列延續(xù)、優(yōu)化、完善的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，稅務(wù)部門多措并舉推動各項稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)落細(xì)，這更好地服務(wù)保障了經(jīng)營主體充分享受政策紅利。

“提質(zhì)增效”促回暖

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，2024年我國將繼續(xù)實(shí)施積極財政政策，在此背景下，積極財政政策也從2023年的“加力提效”轉(zhuǎn)為2024年的“適度加力、提質(zhì)增效”。

藍(lán)佛安表示，“適度加力”主要是保持適當(dāng)支出強(qiáng)度，釋放積極信號，合理安排政府投資規(guī)模，發(fā)揮好帶動放大效應(yīng)，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，兜牢基層“三?！钡拙€，優(yōu)化調(diào)整稅費(fèi)政策，提高精準(zhǔn)性和針對性。

“提質(zhì)增效”則主要在落實(shí)“過緊日子”要求、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化績效管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、增強(qiáng)財政可持續(xù)性和強(qiáng)化政策協(xié)同發(fā)力等六個方面下功夫，推進(jìn)財政管理法治化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，把同樣的錢花出更大的成效。

據(jù)悉，2023年在財政收入增長有限、緊平衡態(tài)勢加劇的情況下，財政支出保持了一定的強(qiáng)度。財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1—11月一般公共預(yù)算支出同比增長4.9%，兩年平均增速為5.6%，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算支出之和兩年平均增速為2.7%。

相比往年，2023年財政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，教育、社保就業(yè)、衛(wèi)生健康三大民生領(lǐng)域支出合計占比達(dá)38.5%，創(chuàng)近年來同期新高。具體來看，民生相關(guān)支出累計同比增速達(dá)到6.0%，高出整體增速1.1個百分點(diǎn)。

羅志恒認(rèn)為，2023年通過拓展預(yù)算管理一體化建設(shè)范圍、推動省以下財政體制改革等舉措，財政資金使用效率和財政支出效能不斷提高?！翱梢钥吹降氖牵?dāng)前財政支出政策不再是大水漫灌式的總量刺激，而是精耕細(xì)作，這對提高財政資金的使用效率具有重要意義?！绷_志恒說。

基于此，全國財政工作會議強(qiáng)調(diào)2024年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年，做好財政經(jīng)濟(jì)工作意義重大。

中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為，在適度擴(kuò)大財政支出規(guī)模背景下，財政資金的帶動作用將被放大，這會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。此外，通過財政治理水平的提升，以財稅力量助力科技攻關(guān)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，這與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相得益彰。

謀劃新一輪改革

隨著2024年財政政策實(shí)施方向的確定，深化財稅體制改革，進(jìn)一步理順政府與市場、中央與地方的關(guān)系也成為財稅體制改革繞不開的一個話題。

黨的二十大報告指出，要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。2023年的全國財政工作會議也強(qiáng)調(diào)，要貫徹黨中央決策部署，堅持系統(tǒng)思維、問題導(dǎo)向、先立后破，積極穩(wěn)妥、謀劃推進(jìn)新一輪財稅體制改革。

“站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程這一新的歷史起點(diǎn)上，我們比以往任何時候都更需要地方的積極性。其中，地方積極性的調(diào)動和發(fā)揮也須以能夠全面反映地方實(shí)情、充分考慮地方利益的中央和地方財政關(guān)系格局為前提?！敝袊缈圃簩W(xué)部委員、原副院長高培勇說。

在這樣的背景下，實(shí)施了近30年的分稅制改革又該如何走?

眾多周知，1994 年我國啟動了分稅制財政管理體制改革，分稅制改革的直接目標(biāo)是提高“兩個比重”，即提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重，這與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。

然而，受制于當(dāng)時的條件，1994 年改革所選擇的分稅制還不夠完善，后雖經(jīng)多次“打補(bǔ)丁”式的改革，但距離全面規(guī)范仍有較長的路要走。

楊志勇認(rèn)為，1994年分稅制改革的取向是正確的, 但1994年之后政府間財政關(guān)系卻出現(xiàn)了一定的倒退。比如1994年分稅制改革所依據(jù)的“財權(quán)與事權(quán)相匹配原則”, 在2007年變成了“財力與事權(quán)相匹配原則”。

對于這一變化，楊志勇解釋稱，原則的改變縱然可以解決一些地方的財力困難，但相比“財力”，“財權(quán)”更能強(qiáng)調(diào)中央和地方兩個積極性，以“財力”取代“財權(quán)”，應(yīng)該算是一次倒退?！拔艺J(rèn)為，比較合理的原則應(yīng)是財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配原則?！睏钪居抡f。

一直以來，作為財稅改革的三大任務(wù)，政府間財政收入的劃分都是一個難題，其不僅是中央和地方的財政關(guān)系，還涉及稅制改革的配合。出于這些考量，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》圍繞分稅制財政管理體制藍(lán)圖也做出了總體勾畫：建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。

高培勇表示，所謂權(quán)責(zé)清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權(quán)和支出的責(zé)任劃分；財力協(xié)調(diào)，就是要形成中央和地方之間的合理財力布局；區(qū)域均衡，就是要穩(wěn)步提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在財稅人士看來，中央和地方財政關(guān)系在實(shí)踐中有兩條思路可借鑒：一是擴(kuò)大中央事權(quán)；二是財權(quán)和財力適當(dāng)下移，擴(kuò)大地方財權(quán)，增加可支配財力。

“謀劃新一輪財稅體制改革是下一階段的重要任務(wù)，只有深化改革，才能從根本上解決當(dāng)前財政運(yùn)行面臨的一些難題?！绷_志恒說。在他看來，謀劃新一輪財稅體制改革，要進(jìn)一步理清政府與市場的關(guān)系，避免政府支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張，同時中央上收部分事權(quán)和支出責(zé)任，也可以減輕地方政府的支出責(zé)任和支出負(fù)擔(dān)，這是下一步改革的方向。