2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，亦是黨的十八屆三中全會召開10周年，立足新時代新征程，新一輪的改革謀篇布局恰逢其時。接受證券時報·券商中國記者采訪的專家學者表示，新一輪改革的重心應當是構建事權和支出責任清晰合理的中央與地方政府間財稅關系，通過建立全面、系統(tǒng)、法治化的預算監(jiān)督體系，全面推進預算管理一體化，優(yōu)化、健全地方稅體系，厘清央地政府財政關系，更好發(fā)揮有效市場與有為政府的共同作用。

改革走向“深水區(qū)”，央地政府財政關系亟待理順

1993年，國務院作出《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，財政體制由此從“分灶吃飯”體制轉向分稅制，構建了長期有效的中央和地方關系以及系統(tǒng)規(guī)范的預算制度和稅制體系，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的基礎性作用。

過去分稅制改革的重心在于稅收分享，即政府間關于財政收入分配關系的改革。隨著時間推移，分稅制改革尚未解決的問題與當前財稅體制所面臨的經(jīng)濟形勢相互交織，部分矛盾日益加深。上海交通大學財稅法研究中心副主任王樺宇在接受證券時報·券商中國記者采訪時表示，這些問題主要體現(xiàn)在預算監(jiān)督管理不夠全面系統(tǒng)，整體稅制亟待優(yōu)化，中央和地方財政事權和支出責任劃分不清等。

分稅制改革后,中央財政收入得到提升,實現(xiàn)了財權向中央的集中,但財政支出的事權則較多留在了地方,央地財權和事權不匹配的問題持續(xù)加劇。中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋指出，縣鄉(xiāng)級財政壓力很大，很重要的原因是承擔了上級政府交辦的很多任務。這些任務的事權屬于上級政府，但落腳在下級政府，下級政府承擔了支出責任。

為此，黨的十八屆三中全會以來的本輪財稅體制改革，以“基本建立現(xiàn)代財政制度”為目標，重點圍繞“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”三大任務開展。經(jīng)過十年努力，目前，標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度基本建立；稅種科學、結構優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平的稅收制度體系建立健全；權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央與地方財政關系逐步形成。

中央財經(jīng)大學財政稅務學院黨委書記樊勇指出，地方財政壓力產(chǎn)生的原因首先是分稅制的體制問題，即財權與事權不匹配。此外，制度性的保障不健全也是導致財政困難的原因。在收入事權劃分不清晰時，轉移支付就是在困難的時候會發(fā)揮關鍵性作用的兜底性的制度。

“目前地方財政無論從總量、結構，還是內部循環(huán)關系來講，已經(jīng)不適應高質量的發(fā)展。”上海財經(jīng)大學校長劉元春說，解決地方財政問題需要系統(tǒng)思考。中央和地方的關系需要全面梳理，同時稅制結構必須要進行優(yōu)化，轉移支付的領域、方式也需要進行全面重構。

從中長期來看，構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展和統(tǒng)一大市場建設等重大國家戰(zhàn)略對財政的統(tǒng)籌和服務保障能力提出了更高的要求。中央財經(jīng)大學校長、黨委副書記馬海濤指出，財稅制度內嵌于治國理政各領域，只有不斷適應新時代的主題和使命，才能更好實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標。

在新時代新征程上，黨的二十大報告已經(jīng)為進一步深化財稅體制改革指明方向：健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。

中央與地方財政事權和支出責任劃分被稱為財稅體制改革中“最難啃的骨頭”。受訪專家認為，黨的二十大報告所部署的三個改革方向，均關系到地方財政體制和地方財政運行問題，更直指中央與地方事權和支出責任的劃分問題。中央財經(jīng)大學財政稅務學院副教授孫鯤鵬向記者表示，總體來看，新一輪財稅體制改革的首要任務，或在于形成一套能夠調動各級政府積極性、提升財政資源利用效率、有效治理風險的政府間財政關系。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒表示，未來，要進一步理清政府與市場關系，界定政府規(guī)模，避免政府支出責任持續(xù)擴張，避免有限財力與無限責任之間的矛盾；中央上收部分事權和支出責任，減輕地方政府的支出責任和支出負擔；進一步穩(wěn)定宏觀稅負；不斷規(guī)范轉移支付尤其是共同事權轉移支付；深化省以下財政體制改革，省與市縣強化省級事權和支出責任，賦予省級統(tǒng)籌當?shù)氐穆殭唷?

持續(xù)深化預算管理制度改革、健全現(xiàn)代預算制度是確保國家戰(zhàn)略實施和政府政策落實的重要保障。目前，中央及全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設兵團已建設應用財政預算管理一體化系統(tǒng)。財政預算管理一體化系統(tǒng)基本覆蓋縣級及以上行政區(qū)劃和預算單位，初步實現(xiàn)了預算管理各環(huán)節(jié)的銜接貫通。

不過，審計署審計長侯凱在今年6月作《國務院關于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱《審計工作報告》）時指出，預算分配管理還存諸多薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)代預算制度改革需向縱深推進。財政部原部長劉昆也在署名文章中指出，現(xiàn)階段預算統(tǒng)籌力度、預算控制和約束、財政資源使用等方面還存在不足。

根據(jù)《審計工作報告》，在實際工作中，財政預算管理存在一般公共預算與其他預算邊界不夠清晰，與國有資本經(jīng)營預算支出交叉，與政府投資基金投向重復；預算分配不夠科學合理，部分政府投資基金未按要求聚焦解決融資瓶頸，轉移支付清理整合還不到位；預算績效管理較為薄弱，績效目標設置不合理，部分項目存在績效指標缺乏約束等問題。

劉昆指出，當前和今后一個時期，要保持宏觀稅負基本穩(wěn)定，財政相應處于緊平衡狀態(tài)，必須加強資源統(tǒng)籌，集中財力辦大事。在具體方向上，受訪專家認為，應從三個方面加強財政預算管理：繼續(xù)加強財政“四本帳”預算的統(tǒng)籌力度和水平，繼續(xù)加強對結余資金和閑置資產(chǎn)的有效管理，繼續(xù)加強對民生福祉和國家重點戰(zhàn)略的財政統(tǒng)籌保障力度。

“提升資金使用效率是新時期財政預算工作的重要內容?！蓖鯓逵畋硎荆七M綜合全程監(jiān)管機制。在嚴格預算控制、核算和決算基礎上，實施資金分類管理，完善全過程監(jiān)管機制，“把錢管在制度里”，全面推進預算管理一體化，深化中央和地方財政系統(tǒng)信息以及財政與行業(yè)部門信息的融通機制，完整反映預算資金流向和預算項目全生命周期情況。

孫鯤鵬則認為，深化預算績效管理是提升財政資金效率的重要手段，要擴大預算績效評價范圍，提高績效評價質量，通過科學的績效評價體系，對政府各項支出和收入進行有針對性的分析和評估，確保資源投入的確切需要和實際效果相匹配?！熬唧w來說，要大力推行全面推進預算管理一體化。”

加強財政預算績效管理的關鍵在于科學設置績效評價目標范圍。孫鯤鵬建議，未來在設置財政預算績效評價目標時，要充分考慮申請資金方、分配資金方和批復資金方的共同參與，提升財政預算部門在目標設置中話語權，確保各部門、政策及項目的績效目標具體、清晰、可量化、可評價。結果運用方面，要健全評價結果反饋和整改機制，保證預算績效評價結果能夠真正落地應用、影響利益分配。相關部門要根據(jù)評價結果，制定績效問題整改方案，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。

“先易后難、先有后優(yōu)”，積極推進健全地方稅體系

近年來，我國稅制改革取得重大進展，減稅降費規(guī)?？涨?，稅收調控取得明顯成效。但隨著中國經(jīng)濟由高速增長向高質量增長持續(xù)演進，財政收入增速有所放緩，疊加大規(guī)模減稅降費、部分剛性支出持續(xù)增加等因素影響，地方財政收支矛盾顯現(xiàn)。

地方主要財政收入來源是一般公共預算收入和政府性基金收入，在房地產(chǎn)發(fā)展新模式加快構建背景下，傳統(tǒng)“土地財政”模式難以為繼，地方的財政收入更多依賴于稅收收入。2023年前11個月，地方一般公共預算本級收入108439億元，同比增長8.7%；地方政府性基金預算本級收入48179億元，同比下降14.4%。

稅收收入的重要性日益凸顯，學界對地方稅收體系的討論也從未停止，受訪專家普遍認為，當前需盡快健全地方稅體系。

從地方稅稅基看，呂冰洋指出，現(xiàn)在地方稅的特點主要是流動性稅基，納稅人主要為企業(yè)納稅人。流動性稅基的好處是可以調動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但負向影響是激發(fā)地方政府間的“逐底競爭”，因為稅率越低越有利于招商引資并發(fā)展經(jīng)濟，這不利于經(jīng)濟高質量發(fā)展，不利于建設統(tǒng)一大市場，不利于地方政府職能轉變。

從地方稅的主體稅種看，孫鯤鵬指出，在目前以共享稅為主的制度下，地方缺乏對當?shù)刎斄哂袥Q定性影響且長期穩(wěn)定的地方稅主體稅種，盡管地方稅種類不少，但呈現(xiàn)出收入有限、覆蓋面窄等特點，難以成為地方財政的主體來源，導致部分地方長期依賴上級轉移支付?！巴瑫r，包括法規(guī)制定權、解釋權、稅收減免權等稅收管理權限主要集中在中央，在一定程度上影響了地方政府根據(jù)地區(qū)實際情況調整配置資源的能力?！睂O鯤鵬向記者表示。

中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇認為，新一輪財稅體制改革需要保留分稅制的基本框架，在此基礎上設計具體改革方案。改革的重點應該是進一步完善分稅制，而完善分稅制的關鍵就是健全地方稅體系。

“地方稅制度改革的主要方向是培育地方稅源?！蓖鯓逵罱ㄗh，根據(jù)具體情況，適時加快消費稅改革和房地產(chǎn)稅立法等工作，按照“先易后難、先有后優(yōu)”的原則積極推進落實。

在具體實施上，針對消費稅的改革或時機已至。孫鯤鵬認為，推動消費稅改革，調整消費稅征稅范圍和稅率。同時，可以將消費稅征稅環(huán)節(jié)后移作地方稅，并賦予地方更多稅收征管權限，以有效應對征收環(huán)節(jié)后移可能產(chǎn)生的征管難題。

此外，加快完善以個人所得稅等直接稅為主體稅種的地方稅體系，在為地方政府增加財政收入的同時，也能發(fā)揮調節(jié)收入分配、促進社會公平的作用。多位專家強調，新稅種的開征還要謹慎評估可能帶來的次生風險。下一步，可以考慮加快立法或擴大改革試點面，通過觀察試點經(jīng)驗穩(wěn)妥推進稅制改革。

王樺宇還指出，提高直接稅比重不是簡單提升直接稅的征收范圍或稅率，而是需要統(tǒng)籌考慮在降低間接稅稅負和促進稅基增長擴大的基礎上，對直接稅的稅制要素進行必要的結構性優(yōu)化。

“在具體推進過程中，要適度降低間接稅稅負，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，適時推進增值稅‘三檔并兩檔’、全鏈條抵扣等改革進程，擇機推進消費稅、關稅相關稅種的稅目、稅率等稅制要素優(yōu)化。同時，在綜合稅負穩(wěn)定的前提下，適度提升直接稅的稅負占比。”王樺宇說。

值得一提的是，隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟活動地、價值創(chuàng)造地與現(xiàn)行稅制下稅源地背離的情況日益突出，如電子商務將批發(fā)零售地與消費地空間分離。孫鯤鵬建議，未來應探索適應數(shù)字經(jīng)濟的地方稅收劃分方式，進一步完善企業(yè)所得稅跨區(qū)域分配制度，解決數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展導致區(qū)域稅源分布不均衡問題。

保持適度規(guī)模，提高轉移支付法治化水平

近年來，財政轉移支付制度的改革持續(xù)深化，構建了由一般轉移支付、共同事權轉移支付和專項轉移支付組成的轉移支付體系。同時，中央對地方轉移支付規(guī)模持續(xù)增長，今年已首次突破10萬億元。受訪專家一致認為，考慮到當前地方財政收支平衡壓力，防范財政風險，維持一定規(guī)模的中央對地方轉移支付是十分有必要的。但持續(xù)保持大規(guī)模的轉移支付力度，也可能會影響到地方政府的自主性和積極性。

上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長田志偉向記者指出，目前地方財政對中央轉移支付的總體依賴度仍處于較高水平，且在很多中西部地區(qū)還有上升趨勢。中央轉移支付不再只是地方財政缺口的“補充救濟”，而是成了地方財政得以維系的“主體力量”。

轉移支付不是簡單的中央給地方資金，更重要的應該確定一套能夠充分調動中央和地方兩個積極性的轉移支付體制。在楊志勇看來，中央對地方轉移支付過多，容易滋生地方“等、靠、要”等問題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉移支付不足，同樣不利于地方。

孫鯤鵬建議，未來可以在一般性轉移支付和專項轉移支付以外，探索實施分類轉移支付模式。分類轉移支付是介于一般性轉移支付和專項轉移支付之間的一種形式，即上級政府只規(guī)定資金用途的大致方向，但具體的支出細節(jié)不做規(guī)定。這種方式既可以符合上級政府的指令，又可以調動地方政府的積極性。

王樺宇也表示，專項轉移支付以保障落實中央政府的重大決策部署為目標，要加強資金的定向精準使用管理，強化對地方的引導激勵，提高資金效能。

值得一提的是，財政轉移支付在解決地區(qū)財政不平衡問題、推進地區(qū)間基本公共服務均等化等方面發(fā)揮著重要作用。然而，當前財政轉移支付制度并沒有專門的法律，相關制度主要為財政部的部門規(guī)章。

田志偉認為，中央對地方轉移支付應當有法可依。目前有關轉移支付的管理辦法是財政部各個司局分別制定的，迄今為止沒有更高法律層級的法規(guī)條律。就目前形勢來看，現(xiàn)有的法律、法規(guī)依然落后于財政轉移支付制度實踐的要求，應當適時出臺《轉移支付法》及其實施細則來約束轉移支付的確立程序、合理標準、管理及信息透明問題。

在第十四屆全國人大常委會委員、監(jiān)察和司法委員會委員葉贊平看來，針對財政轉移支付這項工作，國務院、財政部相繼出臺了一系列意見和規(guī)范性文件，立法基礎很好，立法時機也較為成熟，建議國務院、財政部加大力度，加快推進財政轉移支付條例的制定，進一步提高財政轉移支付工作的法治化水平，進一步規(guī)范財政轉移支付工作。